Collectivités locales : le défi de l’organisation comptable de demain

Par Edouard Lecoeur Associé Secteur Public, Infrastructure et Real Estate Advisory | Mazars
Mis à jour le 20/05/2020

Les importantes mutations qui dessinent l’avenir des collectivités locales appellent de grands changements pour leur fonction comptable. Les évolutions récentes des normes (contractualisation avec l’Etat, instruction comptable M57, Compte Financier Unique…) et des pratiques (certification des comptes, moindre recours au comptable public…) participent de ce mouvement de fond de révolution du modèle comptable du secteur public local. Les exigences qui s’imposent s’en retrouvent accrues pour les collectivités, qui doivent devenir de plus en plus compétentes tout en étant de plus en plus exposées. Ces changements constituent donc aujourd’hui une potentielle source de fragilité de l’architecture comptable locale, mais aussi un grand terrain d’opportunités pour interroger son fonctionnement.

Organisation comptable : plusieurs modèles du « Qui fait quoi ? »

La raréfaction des ressources publiques locales, particulièrement sensible dans les dernières années, a fait de la maîtrise des dépenses (et recettes !) un sujet central pour les collectivités. Elles souhaitent ainsi suivre de plus en plus finement leurs évolutions en infra-annuel (taux d’exécution et niveau des engagements) et alimenter leurs prospectives sur la base d’hypothèses précises. En creux, cela pose la question du ou des pilote(s) identifiés en interne pour structurer et réaliser le suivi comptable. A des fins d'illustration, nous pourrions distinguer deux modèles-types d’organisation de la fonction comptable : un modèle totalement centralisé et un autre totalement décentralisé. Dans le premier, la direction des finances rassemble tous les agents comptables et, est en charge de l’intégralité de la chaîne comptable, de l’engagement au mandatement. A l’inverse, dans le second modèle, chaque direction métier choisit indépendamment l’organisation de ses agents comptables avec une intervention de la direction des finances uniquement en fin de chaîne, … voire pas du tout (les directions métiers procèdent alors elles-mêmes au mandatement). Bien sûr, chaque modèle présente des avantages et des inconvénients. Si le modèle centralisé facilite le suivi global et la mise en place d’un contrôle interne (pratiques diffusées auprès des agents d’une même direction), il implique moins fortement les directions-métiers sur la question comptable (qui dépend pourtant de leur choix de gestion). La décentralisation, au contraire, permet de mieux prendre en compte les enjeux métiers dans le suivi comptable, mais peut être à l’origine de grandes disparités dans les modes de faire. Dans les faits, les organisations comptables des collectivités déclinent sous toutes les formes ces deux modèles : organisation « déconcentrée » avec des agents comptables qui dépendent hiérarchiquement de la direction des finances mais travaillent physiquement dans les autres directions ; partiellement déconcentrée – avec des plateformes comptables ; décentralisation « organisée » au sein de service ressources dans les directions-métiers ; ou au contraire agents isolés/dispersés dans les services et qui ne travaillent souvent pas que sur la comptabilité …

Il est cependant à noter que pour plusieurs collectivités, l’organisation actuelle relève de choix historiques qui n’ont pas forcément été repesés depuis.

Convergence des signes : à l’aube d’une révolution comptable

Plusieurs signaux annoncent d’importants changements à venir dans l’environnement comptable local avec pour corollaire une transformation profonde des attentes formulées auprès de la fonction comptable. La réforme de la commande publique (2016) a été un tournant. Les collectivités ont dû appliquer la dématérialisation (factures, appels d’offres, etc.), obligatoire depuis le 1er octobre 2018. Ce chantier important, et parfois encore imparfaitement mené, a conduit à la mise en place de nouvelles procédures et logiciels. Les agents ont souvent été formés en conséquence, mais avec une aisance numérique qui reste hétérogène. Concomitamment à la question des outils, un mouvement de fond a été mis en branle, qui mêle retrait progressif du comptable public, rapprochement avec d'autres modèles comptables d'organisation privées des entreprises privées et exigence de gestion accrue. La mise en place du compte financier unique (CFU), les incitations à la mise en place de service facturier (SFACT) – point unique de traitement et de paiement des factures, l’expérimentation – abandonnée – des agences comptables locales, en sont des exemples. Le CFU, notamment, a vocation à se substituer au compte administratif (de l’ordonnateur) et au compte de gestion (du comptable), dans l’optique d’améliorer la lisibilité des comptes locaux. La loi de finances pour 2019 a permis l’expérimentation de son utilisation sur la base du volontariat et prévoit sa généralisation dès 2023. Cependant, la mise en place de ce document unique a pour préalable le passage à l’instruction budgétaire et comptable M57. Cette nomenclature, d’ores et déjà utilisée par les collectivités candidates à la certification des comptes, constitue le référentiel le plus avancé en termes de qualité comptable et permet de se rapprocher des règles comptables applicables aux organisations privées. Quant à la certification des comptes, son éventuelle généralisation sera examinée par le Parlement à l'issue de la phase d'expérimentation qui s'achèvera en 2023. 

En clair, ce qui se profile ? Les collectivités devront justifier de leur bonne gestion de façon très précise et sur la base d’une batterie d’indicateurs détaillés (délai global et intérêts moratoires, mais aussi respect de la comptabilité d’engagement, suivi précis des actifs, etc.), tout en étant de moins en moins conseillée par le comptable public pour le faire. Une question se pose alors : si « tout le monde peut cuisiner », tout le monde peut-il faire de la comptabilité au niveau attendu demain par les chambres régionales des comptes ?

Ces collectivités qui définissent les conditions de la professionnalisation comptable

Cela a conduit un certain nombre de collectivités à se saisir de ces questions et à revoir leur organisation. Si elles n’ont pas convergé pour autant vers un modèle en particulier, il ressort que certains prérequis ont été reconnus comme nécessaires à une montée en compétence collective. D’abord, la structuration d’un réseau des correspondants comptables structuré au sein de la collectivité. Ensuite, le fait pour la Direction des finances d’endosser un rôle proactif d’animation de la fonction comptable, de formation des agents et de diffusion des bonnes pratiques. Enfin, la mise en place d’une réflexion de fond sur le métier de comptable. Ainsi, la diversité des métiers qui interviennent sur la chaîne comptable est à souligner (avec des agents parfois mobilisés en parallèle sur d’autres fonctions ressources) : agent comptable, agent budgétaire et comptable, agent de gestion budgétaire et financière (selon les fiches CNFPT), … mais aussi assistant administratif, assistant de direction, voire agent métier, avec l’ensemble des catégories représentées (C – en majorité, B et A). Pourtant, les attendus sont, eux, de plus en plus spécifiques : usage des outils numériques (systèmes d’information financiers), intégration de plus en plus forte des enjeux du contrôle interne (et notamment du respect strict des procédures liées à la comptabilité d’engagement), vision synoptique des enjeux non seulement comptables, mais aussi budgétaires et liés aux achats (le suivi de l’exécution des marchés devient presque un métier en soi). Au cours de ses missions, Mazars a pu réaliser des benchmarks qui montrent un questionnement commun du modèle hétérogène encore prépondérant (avec des risques reconnus sur la continuité de service, la qualité comptable, le dimensionnement des effectifs). Témoignage : « nous avons voulu revaloriser la fonction comptable, montrer que l’on ne faisait pas de la comptabilité quand on avait le temps ». Ces collectivités ne se sont pas forcément orientées pour autant vers une centralisation complète au niveau de la direction des finances mais ont pu déterminer des critères-socles (ex : des agents comptables travaillant a minima à 50% sur la fonction comptable, a minima 3 agents dans un service identifié, etc.).   

L’acculturation au nouvel écosystème comptable est longue et s’accompagnera vraisemblablement de la spécialisation (et de la requalification) de certains agents polyvalents, tout en interrogeant l’articulation des fonctions supports entre elles.

Se préparer collectivement aux changements

Les anciens « thermomètres » de la bonne gestion (délai global de paiement, montant des intérêts moratoires) ne suffiront plus pour donner demain la température de la qualité comptable. Ces évolutions, inédites dans leur ampleur, appellent une prise de conscience des enjeux par tous. Cette tectonique comptable, au départ indolore pour les collectivités territoriales, a tout d’un volcan silencieux qui laisse progressivement entrevoir l’imminence de son éruption. Une fumée s’échappe déjà du palais Cambon, où la Cour des comptes a rendu un rapport sur les risques identifiés au cours des expérimentations de certification de comptes de vingt-cinq collectivités. Elle identifie, entre autres choses, des risques élevés en matière d’engagement des dépenses, de valorisation des créances, des stocks et des actifs immobilisés. Et ce, quelle que soit la collectivité auditée. Cette nouvelle réalité semble prise en compte par certaines collectivités, qui cherchent à anticiper ces changements avant d’y être contraintes par les faits et veulent faire de ces zones à risque des terrains d’opportunités. Cela témoigne de ce que l’on ne peut se passer d’une réflexion quant à l’organisation optimale des services. Edouard Lecoeur, Associé Mazars et spécialiste du secteur public local, le rappelle, le modèle parfait n’existe pas : « Il n’y a pas de recette magique. Mais l’évolution des pratiques comptables et budgétaires est le nœud de plusieurs enjeux. Il s’agit notamment de prendre en compte les compétences des équipes (sont-elles formées aux nouveaux outils et aux nouvelles normes ?) et l’organisation des services (qui doit faire quoi ?) ». Les moyens mis en œuvre pour faire évoluer les cadres de gestion se doivent de répondre à des problématiques différentes dans chaque collectivité. Cependant, quelle que soit la forme qu’elles devront prendre, ces transformations ne pourront se faire sans réflexion mêlant à la fois approche organisationnelle et analyse des enjeux budgétaires et comptables.